تحریم ها ؛ معمای ماده 27
۱۷:۰۹:۱۷ ,۱۳۹۵/۱/۲۲

مقدمه: در طی هفته های اخیر اخبار متناقضی از میزان رفع تحریم های بین المللی در فضای سیاسی و اقتصادی کشور در حال نشر است که نشان می دهد هنوز التهابات گذشته و فشارهای بین المللی فروکش نکرده است. در حالیکه مقامات سیاسی و اقتصادی دولت معتقدند که جریان نقل و انتقالات پولی برقرار شده است، اما فعالان اقتصادی چنین اعتقادی ندارند و این تناقض همچنان باقی مانده است. در عین حال پیام های متفاوتی هم از سوی طرف های امریکایی و اروپایی در خصوص رفع تحریم ها و یا اعمال تحریم های جدید شنیده می شود. به منظور بررسی دلایل و ریشه های این اتفاقات و معضل تحریم ها گفتگویی را با دکتر بهروز علیشیری کارشناس مسائل اقتصاد بین الملل و روابط اقتصاد خارجی کشور ترتیب داده ایم که در آن به زوایای جدیدی از پرونده هسته ایی و تحریم های ایران اشاره شده است که مطالعه آن را به خوانندگان گرامی توصیه می کنیم.

 

-در طی روزهای اخیر اخبار متفاوتی از رفع تحریم ها به گوش می رسد، هنوز روابط بانکی بخوبی برقرار نشده است، شرکت ها و بانکهای خارجی برای همکاری با ایران به تصمیمی جدی نرسیده اند. به نظر شما چرا هنوز فعالیت های اقتصادی خارجی که هدف برجام بود، گشایشی پیدا نکرده است؟

من فکر می کنم برجام محصول تلاقی چند رویای متناقض بود. یعنی طرف های معروف به

 1+5 و ایران، هرکدام روی میز مذاکرات رویاهای متفاوتی داشتند و هر یک از انها بدنبال اهداف و منافع تعریف شده خود بودند. لذا طبیعی است که محصول ناشی از این مذاکرات فشرده ، تعریف پذیر و تفسیر پذیر جلوه کند. شاید بخش عمده ایی از علل طولانی شدن این مذاکرات هم رسیدن به نقطه تعادل در مرز مشترک این رویاهای متناقض بود.

تابناک: منظورتان از رویاهای متناقض طرف های برجام چیست؟

راهبردهای ایران و آمریکا در میز مذاکرات، محور اصلی بود. سایر طرف ها نقش تکمیل کننده این دو طیف را داشتند. ایران به دنبال گریز از محدودیت های بین المللی اقتصادی خود بود، به گونه ایی که حداقل امتیاز را در حوزه فعالیت های صلح آمیز هسته ایی خود بدهد ؛ و آمریکا بدنبال مهار ایران بود، به گونه ایی که حداکثر امتیاز لازم را در رفتارهای هسته ایی و شاید غیر هسته ایی ایران بدست بیاورد. این راهبردها همان متناقض ترین وجه مذاکرات بود که باید در نقطه ایی به تعادل می رسید.

 

- اروپا و روسیه و چین هم راهبردهای خودشان را  دنبال می کردند؟

•  نه به هیچ وجه. چون آنها محل و موضوع تعارض نبودند، بلکه ابزار بودند. لذا این کشورها که من از آنها بعنوان دولت های مکمل نام می برم، نقش شان تا سرحد تعادل بخشی به رویاهای متناقض طرفین اصلی مذاکره متوقف بود. اروپا فرصت کار با ایران و دسترسی به بازارهای ایران را در طی چند سال اخیر از دست داده بود. آنها می دانستند که استراتژی مهار دوگانه مانع از حضور آنها در بازارهای ایران شده بود و برای تعادل بخشی در مذاکرات حاضر بودند وعمدتاً هم بدنبال تعدیل نظرات ایران بودند تا آمریکا. از طرفی چین و روسیه که حضورشان عمدتا پرستیژی و اعتباری بود تا محتوایی، و آستانه های حداقلی از روابط اقتصادی با ایران را هم حفظ کرده بودند، عمدتاً به دنبال متعادل سازی نقطه نظرات طرف آمریکایی بودند تا ایران.

 

 

- آیا شما نقش تعیین کننده برای طرف های اروپایی روسیه و چین قائل نیستید؟

عرض کردم آنها طرف اصلی منازعه نبودند. بهترین نقش آنها همان متعادل سازی بود. اروپایی ها در ماجرای تحریم ها، عمدتاً تابع و پیرو بودند. این وضعیت را می شد به روسیه و چین با شدت کمتری نسبت داد. به همین دلیل است که در مقاطع خاص و تعیین کننده ایی از مذاکرات، گفتگوی های دو جانبه و بدون حضور سایر طرف ها، مستقیماً بین ایران و آمریکا، صورت می گرفت و همین حالا هم به صورت نوشتاری در جریان است

 

- حالا چگونه این تفاوت در بینش ها موجب کندی اجرای برجام شده است. چرا فعالیت های اقتصادی ایران در سطح بین المللی از سرعت مورد انتظار  برخوردار نیست؟

البته دلایل مختلفی برای عدم تحقق فوری انتظارات می توان اقامه کرد. اما اصلی ترین دلیل همان تعارض میان رویاهای طرفین اصلی منازعه است. باید یادآوری کنم که آمریکا از طریق برجام صرفا به دنبال محدود سازی و مدیریت کردن برنامه هسته ایی ایران نیست، بلکه راهبرد مهار ایران را دنبال می کند. لذا ملاحظه می کنید که هیچ یک از تحریم های ایران لغو یا برچیده نشده اند و سایه تحریم های جدید به طور دائمی بر روابط شکننده دو جانبه سنگینی می کند. تحریم های ایران به گونه ایی تحت کنترل و مدیریت شده در برخی بخش ها و آنهم به صورت مشروط و در اجرا متوقف شده اند.

 

- اما مقامات کشور طی مصاحبه های متعدد اعلام کرده اند که همه تحریم ها به جز تحریم های غیر هسته ایی کاملاً لغو و برچیده شده اند!

من چنین درکی از متن برجام ندارم. به هیج وجه. در مورد اروپا در ماده 19 برجام آمده است که اجرای تحریم های اقتصادی و مالی خاتمه می یابد. یعنی تحریم ها در اجرا (implementing) خاتمه می یابد. بلافاصله در ماده 20 می گوید که اتحادیه هشت سال پس از روز تصویب برجام تحریم ها را خاتمه خواهد داد. این بند نشان می دهد که خاتمه تحریم ها در اجرا، موقتی و مشروط است

 

-درمورد آمریکا چطور؟

در مورد آمریکا وضعیت پیچیده تر است. اولا تحریم های اولیه آمریکا کاملا باقی خواهند ماند. ثانیاً تحریم های غیرهسته ایی مشمول برجام نیستند. سوم اینکه مطابق ماده 21 برجام، تحریم های امریکا در اجرا متوقف می شوند، و چهارم اینکه بر پایه ماده 22 برجام احتمال لغو همین تحریم ماده 21، حتی پس از هشت سال هم محل تردید دارد. مطابق این بند برجام ، آمریکا این حق را برای خود حفظ کرده است که حتی هشت سال پس از این سناریوهای  احتمالی رسیدگی ، خاتمه و یا اصلاح تحریم ها را حسب مورد بررسی و ارزیابی قرار دهد. و  اخر اینکه همین تحریم های هسته ایی نیز صرفا در نوع ثانویه خود محل گفتگو است

از طرفی از آنجایی که آمریکا به دنبال استراتژی مهار است لذا با محدود سازی صرف و نظارت غیر مستقیم برنامه های هسته ایی به همه اهداف خود دست نیافته است، و این خود عاملی خواهد بود تا آستانه های فشار خود را در طی زمان افزایش دهد. از طرفی هم با استفاده از سایر ریشه های تحریمی ایران نظیر مسائل نظامی – موشکی، حقوق بشر و تروریسم و نظایر آن تحریم های پیشین را در قالب های جدید احیاء و اعمال کند.

 

 

-یعنی پدیده تحریم ایران می تواند به بهانه های مختلف توسط آمریکا مجدداً اعمال شود؟

نه تنها احتمال وقوع تحریم ها با همان شکل و قواره مجدداً وجود دارد، بلکه در عین حال پرونده هسته ایی ایران و تحریم ها دست کم یک دهه مفتوح و قابل اعاده است. برای مثال، اگر چه در بند 7 قطعنامه 2231 شورای امنیت با اشاره به نام قطعنامه های پیشین آنها را خاتمه یافته می داند ، اما بلافاصله در بند 8 تاکید می کند که صرفا 10 سال پس از تصویب برجام مفاد این قطعنامه ها دیگر قابل اعمال نیست و در این صورت است که موضوع هسته ایی ایران از دستور کار شورای امنیت سازمان ملل خارج خواهد شد. این نشان می دهد که حتی قطعنامه های سازمان ملل هم در این دوران قابل اعاده است. این موضوع یعنی بازگشت پذیری همه تحریم ها به همان شیوه قبل (shall apply in the same manner) که در بند 12 تصریح شده است.

 

-آیا این وضعیت به شکنندگی روابط اقتصاد خارجی کشور منجر نمی شود؟ معاملات اقتصادی ایران با طرف های خارجی از آسیب پذیری بالایی برخوردار نخواهد شد؟

من معتقدم اقتصاد ایران در عرضه روابط بین المللی خود، دست کم در طی یک دهه آتی، تحت تاثیر محدودیت ها و الزامات برجام خواهد بود. این همان چیزی است که من از آن بعنوان «شرایط آچمزی» اقتصادی ایران نام می برم. در شرایط آچمزی، قدرت مانور و انعطاف بازیگران اقتصادی و سیاست گذاری، کاهش خواهد یافت. این محدودیت ها برای شرکای تجاری خارجی ما هم خواهد بود. آنها هم ملاحظات کافی را در روابط تجاری و سرمایه گذاری خود در نظر خواهند گرفت و به شکنندگی های موجود آگاهی کافی دارند

- آیا فکر می کنید که فرجام مذاکرات هسته ایی و برجام برای ما نتیجه مثبتی نداشته است؟

من بنا ندارم از یک سند قضاوت ارزشی ارائه دهم. اتکاء من عمدتاً بر متن و نص است. آنچه در مقام مقایسه باید گفت آن است که در برجام تعهدات ایران، که به طور خلاصه در پارگراف 15 ضمیمه شماره5  احصاء شده اند، کاملاً شفاف، سنجش پذیر و کمی است ؛ در حالیکه اقدامات سایر طرف ها بویژه آمریکاییها و سپس اروپایی ها از وضوع و شفافیت سنجش پذیری و قابل کنترلی برخوردار نیست.

 

- چرا این تفاوت ها در متن برجام رخ داد؟

دلایل متعددی می توان اقامه کرد. نخست به تفاوت رویاهای طرفین روی میز باز میگشت. رویاهای آنها شفاف تر و بلند مدت تر و راهبردی تر بود و آرزوهای ما مقطعی و کوتاه مدت تر بود. شاید بتوان ظرفیت  تیم مذاکراتی طرفین را عامل دیگر بروز این وضعیت دانست. حسب اعلام وزیر خارجه ما ، طرف های آمریکایی حدود 200 تا 300 نفر بودند و تیم ایرانی 20 تا 30 نفر! این را نمی شود یک نقطه قوت به حساب آورد. شاید از همین محل آسیب هایی دیدیم. تیم اقتصادی مذاکره کننده طرف ایرانی هنوز کاملا ناشناخته است. تا آنجا که من می دانم مقامات و مدیران اقتصادی کشور که در طی یک دهه اخیر، با تحریم ها مواجهه بودند و تجربیات گرانبهایی داشتند، در تیم مذاکراتی یا جبهه پشتیبان آنها هم نبودند. شاید این تصور وجود داشت که با احصا کردن فهرستی از موارد تحریمی، آنطور که در ضمیمه شماره 2 برجام آمده است، می توانیم همه اجزاء پیچیده تحریم ها را از بین ببریم. اینکه ما از چند دستگاه اقتصادی نظر خواهی بکنیم و پیشنهادات انها را درمورد تحریم ها بپرسیم، تا از مدیران و کارشناسان حرفه ایی آنها در جریان مذاکرات استفاده مستقیم بکنیم تفاوت قابل ملاحظه ایی وجود دارد. چنانچه بخواهیم دلیل دیگری برای بروز این قضاوت در جهت گیری متن برجام اقامه کنم آن است که شاید ما بیش از طرف های غربی برای رسیدن به نقطه فرجام برجام عجله داشتیم. شاید این ، عامل بروز برخی از شتاب زدگی ها شده باشد.

 

- منظورتان از شتاب زدگی چیست؟ لطفا واضح تر بیان کنید.

 منظورم فاصله زمانی طی شده و اقدامات ضروری انجام شده از روز تصویب (AD) تاروز اجرا (ID) است. این دوره، بسیار مهم و حیاتی بود. از ابتدا معلوم بود که تعهدات و اقدامات ایران در حوزه هسته ایی در این دوره و راست آزمایی که توسط آژانس باید صورت می گرفت ، کاملا روشن و شفاف بود، اما تعهدات طرف مقابل برای لغو تحریم ها، احیاء مجدد مناسبات بانکی، استفاده از دلار در معاملات بین المللی ایران، بازگشت پذیری تحریم ها و نظایر اینها ابهاماتی وجود دارد. لذا باید حداکثر توان خود را بر شفاف تر کردن اقدامات اجرایی طرف مقابل می گذاشتیم تا به روز اجرا برسیم.

 شاید ما فکر می کردیم که با تصویب سند (AD) خیلی از موضوعات حل شده است و ما به اهداف حداکثری خود در لغو تحریم ها دست یافته ایم. باید توجه می داشتیم که نحوه لغو تحریم ها، شفافیت در لغو، دامنه آنها و جامعیت لغو و قواعد اجرایی ناظر بر لغو آنها، از احکام کلی مندرج در برجام مهمتر و تعیین کننده تر است. من فکر می کنم با تصویب برجام، تازه بازی مهم ما شروع شده بود، در حالیکه برخی فکر می کردند بازی در انتهای خود است. قاعدتا باید مشق های ما در این دوره دقیق تر و تکنیکی تر می بود.

 

 

 

- آیا متن برجام در لغو تحریم ها و آثار آنها از شفافیت کافی برخوردار نبود؟

 تجربیات چند سال گذشته ما در کار با بانک ها، موسسات و شرکت های اقتصادی خارجی نشان می داد که آنچه که از متن تحریم های سازمان ملل، تحریم های آمریکا، فرمان های اجرایی و یا تحریم های اتحادیه اروپایی برای آنها مهمتر است، قواعد اجرایی و نحوه در برگیری تحریم ها است که معمولاً توسط وزارت خزانه داری و یا دفتر کنترل دارایی های خارجی آن صاده می شد. لذا نحوه اعمال، اجرا و سطح در برگیری این تحریم ها که توسط خزانه داری آمریکا اعلام می شد، ملاک عمل بود و محدوده اقدام طرف های اقتصادی ما را تعیین می کرد. در مورد برجام هم این قاعده حاکم است.

 

- در مورد برجام چگونه می توان به این قاعده دست یافت؟ آیا شرایط اجرایی و اقدامی لغو تحریم ها قابل تعریف عملیاتی است؟

•  بنظرم یکی از ظرفیت های خوب تعریف شده در برجام که می تواند به ما کمک کند تا ابهامات موضوعی رفع تحریم ها مندرج در متن را بیشتر بشکافیم و نقایص و یا جملات مبهم آن را بر طرف کنیم و یا قاعده و اصول بازی طرف ها و شرکای تجاری خود را در آن به وضوح تعریف کنیم، ظرفیتی است که در بند 27 برجام وجود دارد. این بند به صراحت اعلام می کند که طرف های ایران (آمریکا و اروپا) باید اقدامات اجرایی ،مدیریتی و مقرراتی مناسبی را تحت عنوان «راهنمای عمل» انجام دهند تا از اثر بخشی و وضوح برداشتن تحریم ها اطمینان حاصل شود. سپس این راهنما را منتشر خواهند کرد  تا در اختیار همگان قرار گیرد. در این بند آمده است که آن طرف ها خود را متعهد می دانند تا در طراحی و انتشار این راهنمای عمل با طرف ایرانی مشورت کنند و نظرات ایران را بگیرند. از آنجایی که این راهنما برای ما و شرکای اقتصادی ما بسیار مهم است و می تواند در دوره های مختلف اصلاح و بازنگری شود، باید روی این متن و الزامات آن بیش از متن برجام کار می شد. اما در مورد این بند و در عین حال اقدامی که توسط آمریکا و اروپا در انتشار این راهنمای عمل صورت گرفت در داخل سکوت معناداری وجود دارد! دلیل این سکوت را نمی دانم، اما باید بگویم این بند (27) در حال حاضر از خود متن برجام برای فعالان اقتصادی و شرکای تجاری ایران مهمتر است.

 

- آیا این راهنمای عمل منتشر شده است؟

بله قاعدتاً اگر منتشر نمی شد ما به روز اجرا (ID) نمی رسیدیم.  وزارت خزانه داری آمریکا در 16 ژانویه و اتحادیه اروپا در 23 ژانویه 2016 این متون را منتشر کرده اند و هم اینک مورد استناد بسیاری از موسسات مالی، پولی و تجاری خارجی است

 

- آیا راهنماهای عمل منتشر شده به اندازه کافی گویا نیستند؟

•  راهنمای برداشتن تحریم های وزارت خزانه داری آمریکا اگرچه بیش از چهل صفحه است اما هنوز برای اقدام توسط موسسات اقتصادی خارجی و رفع آثار روانی و تابوهای تحریم و برطرف کردن ابهامات خود برجام به قدر کافی وضوح ندارد. من مطلع نیستم که مقامات ما تا چه اندازه در تدارک این راهنماها نقطه نظرات خود را اعمال کرده اند، لیکن می توانیم و باید بتوانیم این متون را شفاف تر و روانتر و مطابق با روح برجام بازنگری و تدوین نماییم . بویژه بخش سوم و هفتم این راهنمای عمل خزانه دارای امریکا  باید هم به صورت ایجابی و هم در قالب سلبی با روشنی بیشتری نگارش شود.

 

- ما تا چه اندازه می توانیم در تدوین راهنمای عمل مشارکت کنیم و نظرات خود را اعمال کنیم؟

در متن بند 27 این حق را برای طرف ایرانی قائل شده اند که طرف مشورت قرار گیرد. لذا یک فرصت مطلوب است. اگر چه فکر می کنم اگر این اقدام را قبل از روز اجرا انجام می دادیم، قدرت چانه زنی مذاکراتی بالاتری داشتیم. اما هنوز هم این فرصت وجود دارد و بر پایه یک رویه تعریف شده ، می توان این راهنماها را بازنگری و اصلاح کرد. ما باید حتما برای تعریف و روشن کردن مسیر فعالیت های اقتصادی بین الملل خود و ایجاد اطمینان و آرامش در میان شرکای بالقوه خود برای زمینه سازی فعالیت کار اقتصادی بلند مدت، متن این راهنماها را بازنگری کنیم.

 

- اخیراً مسئولین کشورمان اعلام کرده اند که برای همکاری بانکهای اروپایی با ایران ، آمریکایی ها باید اعتماد سازی کنند. بانک های اروپا باید از طرف آمریکا اطمینان خاطر داشته باشند . این اعتماد چگونه حاصل می شود؟

من مفهوم این جملات را نمی فهمم. در شرایطی که همه رفتارهای طرفین منازعه و مذاکره بر پایه متون و مستندات دقیق است و قابل استناد، لذا عناصر روانی یا تمایلات سیاسی خیلی تعیین کننده نیستند. آنچه که ما باید انجام دهیم و اتفاقاً باید درست و دقیق هم انجام دهیم، مشارکت و بازنگری در «راهنمای عمل» لغو تحریم ها است. همه چیز باید در آنجا شفاف و روشن شود. اطمینان باید از تعهدات الزام اور مکتوب مورد تفاهم حاصل شود ؛ همانطور که در مورد ایران شده است و سخت ترین راست ازمایی ها را هم اعمال می کنند. بر این اساس آمریکا دیگر حق ندارند از شرکای تجاری ایران که به کشورمان سفر می کنند و براساس تابعیت خود، مشمول لغو روادید هستند، تقاضای ویزا مجدد کند. اگر بتوانیم این «راهنمای عمل» را خوب تدوین کنیم، بروز نگرانی از سوی بانکهای اروپایی برای همکاری با ایران بی معنی خواهد بود و یا دست کم زمینه های نگرانی را برای آنها از بین برده ایم. لذا ما باید مشق های خودمان را تکمیل کنیم. آنها ناتمام مانده اند. اگر چه باید در گذشته ؛ یعنی قبل از آنکه همه اقدامات محدودسازی خود را در حوزه هسته ایی انجام دهیم ؛ در مورد «راهنما» مذاکره می کردیم، دستمان پرتربود، اما هنوز باید و ضرورتاً باید این کار را انجام دهیم.

 

- شما معتقدیدکه شرایط اقتصاد ایران در این دوره «اقتصاد آچمزی» است. آیا با وجود این وضعیت، سرریز سرمایه های خارجی و سرمایه گذاری در ایران اتفاق خواهد افتاد؟

فکر می کنم پاسخ این سوال را قبلا به تلویح داده ام. در یک «وضعیت آچمزی»، که در آن ساختار و رویه های تحریم های آمریکا، اروپا و سازمان ملل با همان سبک و سیاق پیشین خود و ظرف حداکثر 40 روز قابل اعاده هستند، شما نمی توانید پیوند های عمیق پولی و مالی در عرصه اقتصاد خارجی تدارک کنید. اگر شرکت هایی برای حضور میان مدت یا شاید بلند مدت وارد اقتصاد ایران شوند، حتما از نظر جنس و سایز شرکت های بزرگ صاحب برند نخواهند بود. بدیهی است در این دوره 8 تا 10 ساله، شرکای بالقوه اقتصادی ایران بیشتر بدنبال مناسبات کم عمق تر تجاری و داد و ستد روزمره خواهند بود. شاید اگر هم ریسک حضور میان مدت اقتصاد ایران را بپذیرند، حتما شرایط قراردادی سخت تری را هم به ما تحمیل خواهند کرد. به عبارت فنی تر، ریسک سیاسی ایران را وسیعتر خواهند دید و تعریف می کنند و شرایط فورس ماژور را هم تعمیم می دهند. لذا ما اگر همه اهتمام خود را بر بند 27 و تدوین راهنمای عمل مصروف نکنیم، چیزی جز چند فایناس ساده میان مدت با پذیرش ریسک توسط دولت و ضمانت دولت و معاملات ساده تجاری، نصیب اقتصاد کشور نخواهد شد.

 

- بنا براین چنانچه طرف آمریکایی بخواهد تعهدات خود را نقض کند و هر روز به هم به هر بهانه ایی بخواهد محدودیت های جدیدی را اعمال کند و یا مانع همکاری طرف های سوم با ما شود، 

می توانیم یکجانبه توافق را لغو کنیم و یا به قول مسولین وزارت خارجه میز مذاکره را ترک کنیم . این خود یک ابزار فشار برای ایفای تعهدات از سوی آنها است.

من چنین فهمی ندارم. اگرچه هر یک از طرف های اصلی می توانند به دلایل سیاسی و غیر سیاسی این تفاهم را نادیده بگیرند و به مسیر خود بروند، این یک اراده یک جانبه است. همه می توانند با پذیرش مخاطرات ناشی از این تصمیم ، این کار را انجام دهند و تبعات تصمیم خود را بپذیرند. اما چنانچه متن برجام محل داوری در مورد ایفا یا نقض تعهدات باشد ؛ کمی قصه فرق دارد

اگر بخواهیم مستند و بر پایه اصول مندرج در سند برجام و قطعنامه 2231 سخن بگوییم، اینگونه نیست. مثلا در بند های 10و11و12و13و14 و ... به طور صریح به نقض تعهدات اشاره می کند و در عین حال به مکانیزم حل و فصل اختلافات و ارجاع پرونده به شورای امنیت و محکوم کردن ایران و بازگشت پذیری تحریم ها. اما حق واضحی برای ایران تعریف نشده است. صرفاً در ماده 13 قطعنامه 2231 آمده است که ایران اعلام کرده است در صورت اعاده تحریم ها، تعهدات اجرایی خود ناشی از برجام را متوقف خواهد کرد. این جمله در عرف و حقوق بین الملل صرفا اعلامی و اطلاعی است و تفاهمی توسط طرف ها برای اعمال این حق صورت نگرفته است. لذا موضوع کمی پچیده تر است و باید با حزم بیشتری به ان نگاه کرد.